Régime juridique et pratique de la sanction d’exclusion temporaire de fonctions dans la fonction publique hospitalière

Plus précisément, le juge d’appel a, pour confirmer la décision du centre hospitalier, effectué un contrôle de la proportionnalité de la gravité de la sanction litigieuse, et relevé que :

• l’infirmière n’avait effectué de surveillance ni du débit de la perfusion du patient et ni de la tension artérielle ;
• l’infirmière avait reconnu que son manquement relevait de la négligence ;
• l’infirmière n’avait pas alerté le médecin devant le constat d’un syndrome douloureux ;
• l’infirmière n’avait pas surveillé régulièrement l’état de la jambe du patient ;
• l’enfant a conservé des séquelles esthétiques et fonctionnelles de ces manquements à la surveillance paramédicale.

Devant ces constats, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a validé la sanction du centre hospitalier d’exclusion temporaire de fonctions d’une durée de douze mois, dont huit avec sursis, l’occasion de revenir sur le régime et la pratique de la sanction d’exclusion temporaire de fonctions en droit de la fonction publique hospitalière.

L’échelle des sanctions

L’échelle des sanctions disciplinaires des fonctionnaires hospitaliers est fixée par l’article 81 n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière et répartie en quatre groupe :

« Premier groupe :

L'avertissement, le blâme ;

Deuxième groupe :

La radiation du tableau d'avancement, l'abaissement d'échelon, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours ;

Troisième groupe :

La rétrogradation, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de trois mois à deux ans ;

Quatrième groupe :

La mise à la retraite d'office, la révocation. »

L’échelle des sanctions des agents hospitaliers contractuels est plus restreinte, mais l’exclusion temporaire de fonctions est également prévue (article 39 du décret n° 91-155 du 6 février 1991) :

« 1° L'avertissement ;

2° Le blâme ;

3° L'exclusion temporaire des fonctions avec retenue de traitement pour une durée maximale de six mois pour les agents recrutés pour une période déterminée et d'un an pour les agents sous contrat à durée indéterminée.

4° Le licenciement, sans préavis ni indemnité de licenciement. »

La sanction disciplinaire peut être assortie, pour les fonctionnaires, d’un sursis total ou partiel. Ce sursis n’est cependant possible que pour les sanctions d’exclusion temporaire du troisième groupe, et ne peut avoir pour effet de ramener la durée d’exclusion à moins d’un mois (avant la loi du 12 mars 2012, la durée minimale d’exclusion était de trois mois).

Le régime du sursis est la suivant : l’intervention d’une sanction disciplinaire du deuxième et troisième groupes pendant une période de cinq ans après le prononcé de l’exclusion entraîne la révocation du sursis. Si, durant cette période, aucune sanction autre que celle du premier groupe n’a été prononcée, l’intéressé est dispensé définitivement de l’accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié d’un sursis.

Les conséquences pratiques de l’exclusion temporaire de fonctions

Les conséquences pratiques de la sanction d’exclusion temporaire de fonctions sont multiples pour l’agent :

• elle a pour effet de priver l’agent de son traitement durant toute la période d’éviction ;
• elle fait l’objet d’une inscription au dossier du fonctionnaire. Il appartient au fonctionnaire concerné de demander à l’autorité disciplinaire qu’aucune trace n’en subsiste à son dossier. Il ne peut faire cette demande qu’après dix années de services effectifs à compter de la date de prise d'effet de la sanction. Si, par son comportement général, l'intéressé a donné toute satisfaction depuis la sanction dont il a fait l'objet, il est fait droit à sa demande. L'autorité compétente doit statuer après avis du conseil de discipline (décret n°89-822 du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière, art. 14) ;
• le dossier du fonctionnaire est reconstitué dans sa nouvelle composition sous le contrôle du président du conseil de discipline ;
• l’agent exclu du service n’acquiert pas de droits à congés annuels dans la mesure où il n’a pas accompli ses fonctions (CAA Marseille, 3 avril 2007, M. R., req. n° 04MA01459).

Si l’agent est privé de rémunération en cas d’exclusion temporaire des fonctions, la question se pose de savoir de quelles ressources financières peut-il disposer pendant la période d’exclusion. Dans un premier temps, la jurisprudence considérait qu’il avait droit à une allocation de chômage si l’exclusion portait sur une durée d’un an. Dans ce cas, l’agent était considéré comme ayant été privé involontairement de son emploi (TA Paris, 4 février 1988, Michel, Rec. tables 868).

Mais le Conseil d’Etat a ensuite considéré, à propos d’un agent exclu pour une durée de deux ans, qu’il ne s’agissait pas là d’une perte involontaire d’emploi, et donc que l’agent n’avait pas droit une allocation pour perte d’emploi (CE, 29 janvier 2003, Centre hospitalier universitaire de Montpellier, req. n° 227770).

L’exigence de proportionnalité de la sanction

L’exclusion temporaire de fonctions, tout comme toute autre sanction disciplinaire, ne peut être prononcée que si elle est proportionnée à la gravité de la faute. Après s’être limité à vérifier si la sanction prononcée n’était pas manifestement disproportionnée au regard de la gravité de la faute (CE Sect., 9 juin 1978, L., Rec. 245), le juge administratif examine désormais si la sanction prise par l’employeur est strictement proportionnée à la gravité de la faute (CE Ass., 13 novembre 2013, D., req. n° 347704).

Les instances compétentes

Lorsque l’autorité administrative envisage de prononcer une sanction d’exclusion temporaire de fonctions, elle doit saisir préalablement la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l'autorité investie du pouvoir de nomination. Ce rapport précise les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis.

Le fonctionnaire sanctionné d’une exclusion temporaire de fonctions peut introduire un recours auprès du conseil supérieur de la fonction publique hospitalière lorsque l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a prononcé une sanction plus sévère que celle proposée par le conseil de discipline. Dans ce cas, l'autorité investie du pouvoir de nomination ne peut prononcer de sanction plus sévère que celle proposée par le conseil supérieur de la fonction publique hospitalière.

La suspension de fonctions

Il arrive, comme ce fût le cas en l’espèce devant la Cour administrative de Bordeaux, que la sanction d’exclusion temporaire de fonctions soit précédée d’une mesure de suspension. Une telle mesure, prévue par l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983, n’est pas une mesure à caractère disciplinaire :

« En cas de faute grave commise par un fonctionnaire, qu'il s'agisse d'un manquement à ses obligations professionnelles ou d'une infraction de droit commun, l'auteur de cette faute peut être suspendu par l'autorité ayant pouvoir disciplinaire qui saisit, sans délai, le conseil de discipline. »

La suspension ne peut ainsi être prononcée qu’en cas de faute grave de l’agent, qu’il s’agisse d’un manquement à ses obligations professionnelles ou d’une infraction de droit commun. La gravité de la faute n’étant pas définie, elle ne peut être caractérisée au regard des circonstances de fait. Mais si la faute résulte d’un manquement de l’agent à ses obligations professionnelles, elle doit être de nature à justifier l’infliction d’une sanction disciplinaire au moins du deuxième groupe, dans la mesure où l’article 30 exige que la suspension prononcée, l’autorité ayant pouvoir disciplinaire doit saisir sans délai le conseil de discipline.

Quelques jurisprudences autour de l’exclusion temporaire de fonctions

Ont ainsi été considérées par le juge comme proportionnées à la gravité de la faute commise les sanctions d’exclusions temporaires de fonctions suivantes :

• une exclusion d’une durée de deux ans, dont un avec sursis, infligée à une aide-soignante titulaire ayant accepté et conservé par devers elle un chèque d’un montant de 6500 euros de la part d’un résident d’un EHPAD, alors même qu’elle en avait averti deux de ses collègues (CAA Douai, 11 mai 2017, Mme F., req. n° 15DA01837) ;
• une exclusion d’une durée de trois mois, infligée à un agent titulaire du centre hospitalier régional d’Orléans, exerçant les fonctions de maître ouvrier principal, impliqué dans le vol d’une machine à main électrique (CAA Nantes, 10 novembre 2016, M. F., req. n° 15NT00939) ;
• une exclusion d’une durée de deux ans, infligée à un agent titulaire exerçant les fonctions d’aide médico-psychologique ayant communiqué à une ancienne patiente les informations pour être désignée bénéficiaire d’un contrat d’assurance-vie, alors même que la patiente avant quitté le centre d’hébergement (CAA Douai, 3 mars 2016, Mme E., req. n° 15DA01328) ;
• une exclusion d’une durée d’un an, dont huit mois avec sursis, infligée à un agent d’entretien ayant manqué au devoir d'obéissance, ayant commis des retards répétés et ayant eu un comportement général inadapté persistant en dépit de nombreuses mises en garde (CAA Bordeaux, 1^er décembre 2015, Mme B., 14BX02812) ;
• une exclusion d’une durée d’un an, dont cinq mois avec sursis, aide-soignante, pour des faits propos grossiers, insultants et dégradants des gestes brutaux commis à l'encontre de plusieurs patients du service dans lequel elle était affectée (CAA Nantes, 17 septembre 2015, Mme D., req. n° 14NT01483).